转载丨国内长三角城市更新实践启示
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2022-03-21
上海、杭州两个城市作为我国实践城市更新工作的先行者，有着相对前沿的视角和丰富的经验，基于此，长三角区域重点选择上海、杭州两个典型城市梳理其城市更新实践方式与探索，总结其与珠三角城市更新的对比差异，为广东珠三角城市更新提供经验启示。
（一）更新理念上，贯彻“以人为本”的理念，注重多元化的更新
城市是一个有机的统一整体，是自然生态的重要组成部分，应当用系统和整体的观念来看待城市更新。上海和杭州均注重有机更新，杭州城市更新一大的特点是把科学发展观引入了城市更新，以“城市双修”为价值导向，强调推进城市有机更新。上海也在城市更新中注重有机更新，指出大城市是若干“小城市”的共生群体。未来的城市更新，应贯彻“以人为本”的理念，注重城市有机更新。
一是，“以人为本”打造城市活力，追求可持续高质量的城市功能提升。 最终通过以人为本思想的指导，实现社会、经济、生态、文化等多维价值的协调统一。
二是，关注历史文化的保护与传承，通过历史文化遗产的保护，凸显城市的差异性、独特性，保护城市特色。采取修葺整治、功能置换、历史建筑资源盘活等方式，改变传统大拆大建的方式，保留旧街区原有的社区风貌和人文特色，丰富城市文化元素，打造高品质城市公共空间。
三是，注重城市更新目标的多元化，关注直接影响城市品质提升、综合价值提高的各类空间，如城市重要景观廊道、产业功能区等，注重“点”“线”“面”相结合，制定全方位、多层次的战略布局。
（二）更新政策上，鼓励容积率奖励，将“有限奖励”与“多策并举”相结合
上海与杭州城市更新中均重视土地容积率奖励政策，如上海探索了区内容积率转移，并且已经完成规划调整，研究建立历史风貌保护开发权转移机制，并在进一步探索跨区转移。杭州提出以容积率指标提升倒逼转型，一般工业用地出让时约定容积率1.2—2.4，工业用地（标准厂房）出让时约定容积率1.8—2.0，创新型工业产业用地出让时约定容积率2.0—4.0。规划创新型产业用地在区域交通、市政承载力能够负荷的基础上可以提升容积率，功能也可以应对创新型产业的发展特征相应改变。在容积率奖励、容积率转移等政策之外，还辅以税收减免、投资抵减、城市更新信托基金等财税金融政策，将规划政策与财税政策相结合，共同助力城市更新。
（三）更新规划上，完善城市更新规划体系，注重精细化更新
上海和杭州城市规划体系建立较为完善与成熟，在城市更新方面的规划体系逐步走向精细化，如上海城市更细规划体系中，强调大城市是由若干“小城市”的共生群体构成的；
强调基于精细化治理的城市规划与建设，提出在存量更新为趋势的城市发展过程中，规划和建设需要把城市日常管理的需求和内容重点考虑。
杭州市的“城市双修”体系下的更新实现了空间层面和类型层面的全覆盖，更新的内容和类型不断完善、愈加精细化。
因此，长三角未来城市更新应当进一步完善城市更新规划体系，创新规划设计理念，注重通过空间策略满足社会多维需求，建立以解决实际城市问题为导向的城市规划设计体系，实现精细化的更新。
（四）更新方式上，优化城市更新手段，注重渐进式更新
从长三角城市更新的方式上来看，上海的城市更新方式逐渐收紧，改变过去“大拆大建”的粗放型开发模式，转为小规模、渐进式可持续的改造，更新方式更趋细致。杭州城市更新以分类更新为主要手段，重视宏观层面的指导和微观层面的措施相结合，因此，未来城市更新方式的选择上，应当注重在拆除重建的“大更新”和“微更新”的尺度把握，优化城市更新方式，注重强调低影响和微治理，以“小规模、低影响、渐进式、适应性”为特征的改造方式，实现渐进式的更新。
（五）治理模式上，促进多元主体治理机制，注重政府的监管作用
城市更新不仅是空间重组过程，也是利益重新分配过程，城市更新能否顺利实施，需要各方利益主体对城市更新目标和利益分配中达成共识。
应当建立一个政府、市场、社会多元参与的机制，提高权利主体的参与能力，发挥市场主体的积极作用，培养多元社会力量。更加关注公众参与和社会治理，注重社会多元包括规划者、建设者、运行者、管理者和需求者的协同，构建一个共建、共治、共享的社会关系。
然而，市场主导下的城市更新制度下会出现市场化的短期效率与城市更新综合目标的矛盾，市场主体给予利益最大化的驱动趋向于改造收益大的项目类型，而放弃操作负责、周期长、利润较低的更新项目，导致出现开发主体“挑肥拣瘦”无利润和低利润的项目无人问津的困境，因此在城市更新中，政府主体需要承担综合的服务型政府角色、公共利益代表者和弱势群体维护者的角色。
政府要扮演好“守夜人”的角色，这是政府作为公共服务供给者和多元利益协调方的基本任务：守住职能底线，保证城市总体利益不受损害，严格制定公共服务设施和基础设施配套建设的要求。
因此，城市更新应当建立一个横向联系、自上而下和自下而上双向运行的开放体系，遵循市场规律，保障公共利益，促进城市更新持续健康发展。
国内长三角城市更新实践启示
（一）更新理念上，贯彻“以人为本”的理念，注重多元化的更新
城市是一个有机的统一整体，是自然生态的重要组成部分，应当用系统和整体的观念来看待城市更新。上海和杭州均注重有机更新，杭州城市更新一大的特点是把科学发展观引入了城市更新，以“城市双修”为价值导向，强调推进城市有机更新。上海也在城市更新中注重有机更新，指出大城市是若干“小城市”的共生群体。未来的城市更新，应贯彻“以人为本”的理念，注重城市有机更新。
一是，“以人为本”打造城市活力，追求可持续高质量的城市功能提升。 最终通过以人为本思想的指导，实现社会、经济、生态、文化等多维价值的协调统一。
二是，关注历史文化的保护与传承，通过历史文化遗产的保护，凸显城市的差异性、独特性，保护城市特色。采取修葺整治、功能置换、历史建筑资源盘活等方式，改变传统大拆大建的方式，保留旧街区原有的社区风貌和人文特色，丰富城市文化元素，打造高品质城市公共空间。
三是，注重城市更新目标的多元化，关注直接影响城市品质提升、综合价值提高的各类空间，如城市重要景观廊道、产业功能区等，注重“点”“线”“面”相结合，制定全方位、多层次的战略布局。
（二）更新政策上，鼓励容积率奖励，将“有限奖励”与“多策并举”相结合
上海与杭州城市更新中均重视土地容积率奖励政策，如上海探索了区内容积率转移，并且已经完成规划调整，研究建立历史风貌保护开发权转移机制，并在进一步探索跨区转移。杭州提出以容积率指标提升倒逼转型，一般工业用地出让时约定容积率1.2—2.4，工业用地（标准厂房）出让时约定容积率1.8—2.0，创新型工业产业用地出让时约定容积率2.0—4.0。规划创新型产业用地在区域交通、市政承载力能够负荷的基础上可以提升容积率，功能也可以应对创新型产业的发展特征相应改变。在容积率奖励、容积率转移等政策之外，还辅以税收减免、投资抵减、城市更新信托基金等财税金融政策，将规划政策与财税政策相结合，共同助力城市更新。
（三）更新规划上，完善城市更新规划体系，注重精细化更新
上海和杭州城市规划体系建立较为完善与成熟，在城市更新方面的规划体系逐步走向精细化，如上海城市更细规划体系中，强调大城市是由若干“小城市”的共生群体构成的；
强调基于精细化治理的城市规划与建设，提出在存量更新为趋势的城市发展过程中，规划和建设需要把城市日常管理的需求和内容重点考虑。
杭州市的“城市双修”体系下的更新实现了空间层面和类型层面的全覆盖，更新的内容和类型不断完善、愈加精细化。
因此，长三角未来城市更新应当进一步完善城市更新规划体系，创新规划设计理念，注重通过空间策略满足社会多维需求，建立以解决实际城市问题为导向的城市规划设计体系，实现精细化的更新。
（四）更新方式上，优化城市更新手段，注重渐进式更新
从长三角城市更新的方式上来看，上海的城市更新方式逐渐收紧，改变过去“大拆大建”的粗放型开发模式，转为小规模、渐进式可持续的改造，更新方式更趋细致。杭州城市更新以分类更新为主要手段，重视宏观层面的指导和微观层面的措施相结合，因此，未来城市更新方式的选择上，应当注重在拆除重建的“大更新”和“微更新”的尺度把握，优化城市更新方式，注重强调低影响和微治理，以“小规模、低影响、渐进式、适应性”为特征的改造方式，实现渐进式的更新。
（五）治理模式上，促进多元主体治理机制，注重政府的监管作用
城市更新不仅是空间重组过程，也是利益重新分配过程，城市更新能否顺利实施，需要各方利益主体对城市更新目标和利益分配中达成共识。
应当建立一个政府、市场、社会多元参与的机制，提高权利主体的参与能力，发挥市场主体的积极作用，培养多元社会力量。更加关注公众参与和社会治理，注重社会多元包括规划者、建设者、运行者、管理者和需求者的协同，构建一个共建、共治、共享的社会关系。
然而，市场主导下的城市更新制度下会出现市场化的短期效率与城市更新综合目标的矛盾，市场主体给予利益最大化的驱动趋向于改造收益大的项目类型，而放弃操作负责、周期长、利润较低的更新项目，导致出现开发主体“挑肥拣瘦”无利润和低利润的项目无人问津的困境，因此在城市更新中，政府主体需要承担综合的服务型政府角色、公共利益代表者和弱势群体维护者的角色。
政府要扮演好“守夜人”的角色，这是政府作为公共服务供给者和多元利益协调方的基本任务：守住职能底线，保证城市总体利益不受损害，严格制定公共服务设施和基础设施配套建设的要求。
因此，城市更新应当建立一个横向联系、自上而下和自下而上双向运行的开放体系，遵循市场规律，保障公共利益，促进城市更新持续健康发展。
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