掌握中国城市更新政策演变，轻松把握城市发展脉络

导读

本期推荐的文献为2026年发表于《自然资源学报》上的《中国城市更新政策工具的历史演变与趋势展望》文章。城市更新是当下中国城市发展的核心议题，既是扩大内需、改善民生的重要抓手，也是推动城市高质量发展的关键路径。南开大学马学广教授团队通过梳理 1949 年以来1106篇中央层面城市更新政策文本，将其演进划分为五个阶段，提炼出城市更新的演进趋势，并指出当前政策的痛点与未来优化方向，为理解中国城市更新的发展脉络提供了系统视角。

中国城市更新政策的演变与城镇化进程深度绑定，从早期的基础环境修复，逐步走向系统化、精细化的城市更新行动，五个阶段的特征各有侧重，核心目标与实施手段随时代需求不断调整：

• 1949-1978：城市基本环境修复

核心围绕工业新区建设，对既有建成区以简易维护为主，动员居民参与道路、水体、危房改造，秉持 “增产节约” 原则，因陋就简完善城市基础环境。

• 1979-1993：城镇住房补偿与综合开发

聚焦居民住房需求，整治居住环境、增加住房供给，确立城市建设与经济、社会、环境协调发展目标，破解城市建设分散投资、施工的问题。

• 1994-2011：市场机制下的大规模改造

依托土地流转与金融支持，推进棚户区、旧小区等保障性安居工程，改造规模大、财政支持力度强，城市发展仍以增量建设用地扩张为主。

• 2012-2019：高质量发展的 “城市双修”

贯彻可持续发展理念，开展生态修复与城市修补，严控大拆大建，开发低效用地，推动土地集约利用，城市发展逐步转向存量空间挖潜。

• 2020 年至今：效益提升的城市更新行动

以 “人民城市” 为核心理念，动员居民、社会力量多元参与，围绕宜居、安全、韧性、全龄友好推进老旧小区改造，平衡资金来源，重点提升居民幸福感与获得感。

从政策工具的维度来看，中国城市更新呈现出整体普遍化，叠加目标普惠化、对象与着力点精细化、实施手段整体化、制度保障可持续化的 “1+4” 核心趋势，标志着城市更新从零散改造走向系统治理。

• 普遍化：存量更新成全国共识，不再是大城市 “专利”，形成 “自主探索 - 地方试点 - 政策校验 - 全面实施 - 经验总结” 的统筹机制，中小城市借城市群发展契机加速推进更新。

• 普惠化：政策目标从单一经济增长转向综合社会效益，聚焦老年人、儿童、新市民等群体需求，完善养老托幼、无障碍等设施，凸显公共价值，助力共同富裕。

• 精细化：更新对象从大片危旧房、厂区转向人口集聚的建成区，实施 “针灸式” 微更新，以居住社区为主阵地，通过 “参与式社区规划” 捕捉差异化需求，土地政策也从增量开发转向存量深度挖潜。

• 整体化：从零星修补转向有组织的 “城市更新行动”，宏观上兼顾产业升级、生态修复、文化遗产保护等城市综合竞争力提升，微观上推进 “完整社区” 建设，同步完善建筑本体与配套服务设施。

• 可持续化：政策形式从被动的问题响应转向系统的法规条例，多地出台《城市更新条例》，组建专门更新管理机构，构建全周期项目监管与风险应对机制，保障更新工作持续落地。

• 法制建设不完善：全国层面专门的城市更新法律法规尚未出台，仅部分城市颁布地方条例，拆迁改造、产权归属、利益协调等缺乏统一标准，维权与权责界定模糊。

• 社会共识难凝聚：居民利益诉求多元化，而政策工具弹性不足，集体决策困境突出，政府规则制定机械化，社会力量动员不充分，难以集中解决核心民生需求。

• 重经济轻文化：部分更新项目过度追求商业化，将历史文化街区改造为同质化商业区，破坏地方文化记忆，甚至沦为 “面子工程”，背离改善民生的初衷。

• 多元协作机制缺失：传统政府与市场的 “增长联盟” 难以适配新需求，“政府 - 市场 - 社会” 三元共治网络未完全建立，社会力量参与的路径与权责边界不清晰。

• 跨学科知识体系待构建：城市更新已从技术工具转向政策工具，但规划编制仍以建筑、景观等技术性学科为主，缺乏社会学、公共管理学的视角，难以适配社区服务与利益协调需求。

结合历史趋势与现实问题，未来城市更新政策需从宏观制度建设与微观实操落地双维度发力，推动从 “大拆大建” 向多元主体协同的 “微更新” 转型，从经济驱动向包容发展升级：

宏观层面：完善制度，构建协同治理体系

• 加快法制建设：制定全国性城市更新专项法规，明确产权、用地、容量管控等争议问题的约束标准，为地方更新提供统一指导。

• 优化体制机制：统筹住建、自然资源、民政等跨部门职能，构建协同高效的实施体系，明确政府（规则制定）、市场（资源配置）、社会（广泛动员）的角色分工。

• 兼顾统一性与差异性：中央定调核心原则，地方结合历史文化与发展现状开展创新实践，总结推广深圳 “城市更新单元”、上海社区 “微更新” 等地方经验。

微观层面：精细落地，平衡效益与价值

• 健全协商机制：衔接基层群众自治，发挥社区规划师、NGO 等社会组织作用，通过 “共同缔造工作坊” 等形式，推动公众从 “被动参与” 向 “主动作为” 转变。

• 推进微更新与智慧化：以小规模、渐进式改造完善社区设施，融入 “新质生产力” 要求，开发 “城市更新 + AI” 应用场景，精准匹配不同人群需求。

• 平衡经济与社会文化价值：摒弃同质化商业化开发，保护历史文化底蕴与居民生活秩序，既抓建筑空间修复的 “面子”，更抓民生改善与文化传承的 “里子”。

中国城市更新 70 余年的演变，本质上是城市治理的三重深层转型：

• 价值理念转型：从依赖土地财政、追求单一经济效益，转向践行 “人民城市” 理念，以综合社会效益与居民幸福感为核心目标。

• 治理模式转型：从政府单一主导，转向政府、市场、社会多元协同，治理主体、场景与资源支持不断拓展。

• 实施机制转型：从被动应对城市问题，转向 “试点探索 - 中央定调 - 经验推广” 的主动布局，自上而下与自下而上力量相互赋能。

未来，城市更新将持续以 “共建共治共享” 为核心，融合智慧化、低碳化发展要求，成为推动城市可持续发展、满足人民美好生活需求的核心抓手，让城市不仅有发展的速度，更有温度与厚度。