房地产行业新发展模式？——自然资发38号文重塑城市发展逻辑

两会期间，自然资源部、国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，下称“38号文”），涉及新增建设用地供给、城市更新用地等方面。（这个文件的原文一直没查到，估计是两会期间的原因吧。但各权威媒体都做了转载和解读，比如新华财经等，假文件可能性很低。）

其中关注度高、政策导向变化较大的主要是：

第六条：改进征地工作。在维护被征地农民合法权益的前提下，支持县级以上地方人民政府按照 “一张图”确定的项目用地范围，并联开展征地前期工作。

在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。

第十条：统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展。经地方人民政府依法批准但实际未使用的建设用地，可由原批准用地机关撤回用地批准文件，涉及的占补平衡指标仍然有效。对实现“一张图”联网的省（区、市），实施建设用地规模规划期总量管控机制，由省级人民政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。不定期监测执行情况。新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。城中村改造中涉及的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。

这个通知的主要政策影响解读如下：

1、中央城市工作会议精神的落地。

去年中央城市工作会议内涵式发展的具象化措施。不做过多政策解释。

2、硬约束：城市建设用地的增量存量挂钩（类似于增减挂和占补平衡）

以省为单位，进行总量管控。年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。地方政府要想获得新增建设用地，首先得盘活同等数量的存量闲置、低效土地。倒逼地方政府搞存量盘活，也就是说“摊大饼”的外延扩张转变成内涵式发展。新城建设老路走不通了。该在城市更新领域发力了（预计城市更新的新政策也会密集推出，这里面还有太多政策不顺的地方）。

土地供应缩量提质是导向，这是内涵式发展的要求。低效用地、闲置用地先盘活，再考虑新增用地。不要再摊大饼，聚焦提质增效。

3、红线：新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发

结束以往“摊大饼”的征地扩圈模式，终止了通过房地产开发获取土地收益从而进行基础设施发展的模式，也就是大规模的新城开发的土地财政模式。总量上说，全国房子数量上够多了，不能再无限制的盖下去了。已有的城镇开发边界内搞的建设最够了，先把存量整好就行。

当然，这里是新增建设用地。城市更新的存量盘活用地不在此条限制范围内。旧城改造、城中村改造这些城市更新用地属于存量盘活，不受这个红线影响。

2、3两点结合起来看，首先得城市更新盘活存量，其次，新增建设用地也不允许搞经营性房地产开发。用于房地产开发的土地将聚焦于老城区土地的盘活，也就是未来的房地产新项目大多数是城市更新项目。文件里面也说了，城中村改造中涉及的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。

4、土地财政的休止符与房产税

这个文件实质上给土地财政画上了休止符。为啥？增量存量挂钩，先存量后增量，增量还不能用于经营性地产开发。这是给这几年打压土地财政系列政策画上了一个句号。化债、平台公司转型、公平竞争条例等一系列政策，本质上是去土地财政。城市内涵发展，要产业、要人才、要科技，这些更本质。土地是要素，不是商品，要发挥要素的基础性作用，不能当商品一次性买卖，这是政策的导向。要建设现代产业体系、发展新质生产力、科技强国、金融强国……背后是中国经济结构的深度转型。

这样干，问题就来了。对于地方政府来说，处在化债攻坚期、平台公司转型期，债务压力很大，如何平衡安全与发展成为摆在地方政府面前的严峻挑战。发展产业、吸引人才是必然的选择，关键是如何解决转型期的阵痛，平滑过渡。

谈到地方政府财力问题，除了三中全会明确的央地财权调整之外，跟这个文件和房地产发展最相关的就是房产税。这个税种草案已经完成，上海、重庆也试点了，正式进入法律审议和表决就是个节奏问题。这是地方财力的重要来源，房产税之所以没推出，也是考虑到房地产市场的情况，早晚的事情。

这个文件是房地产发展新模式之一。还有降低杠杆率、现房销售、好房子等等改革估计也会逐步实现。

5、城市更新配套政策法规预计会密集出台

城市更新有太多的堵点和卡点，本身就复杂、投资大、周期长。从湖北省各地市住建局改为住房建设与城市更新局为显著标志，这个文件出台直接背书，城市更新会提速。

6、全域土地综合整治

增减挂和占补平衡的全域土地综合整治，有可能会面临土地指标的紧俏。但大方向来说，新增用地没法搞经营性地产开发，先搞城市存量，大方向上决定了也没多少实质利好。不过，这两个政策结合起来，都是充分发挥土地要素的作用。

7、房地产的影响

地产商以后会发现，能拍的土地更多是存量整理出来的。这些地块区位还更好。土地开发项目往往是城市更新的项目。要谈对房地产的影响，真不是一句话能说清楚的，这是房地产发展模式的整体改变。至于房价，还悬着一个房产税。房价的涨跌还真得看市场博弈。

一直说“短期看政策、中期看土地、长期看人口”，问题是房地产发展模式大转型，这个政策已经不是原有政策框架逻辑的政策了，这个短期已经是“房住不炒”，去掉投资金融属性、回归居住属性的政策了，现在中期看土地也给你改变了，先存量后增量，增量还不让你搞地产开发，貌似是限制了土地供应量，实际情况是中国的房子建设的够多了，存量消化是个大问题，这时候只能长期看人口了。房地产市场的走向最大可能就是今年政府工作报告的表述“稳定”。要是跌，影响安全与稳定，救市政策就出台；要是涨的太厉害，压制政策会出台。因为关键的关键，不要土地财政，要产业财政，不要土地出让，要土地要素，这个才是根本。

人比地重要，投资于人与投资于物结合，首先得有人、有产业，不能只有房子。