城市更新改用途：五年到期，三条出路

——补钱转正、退回去、接着用——八份省级文件，在同一个岔口上铺得粗细不同——

城市更新里最常见的一类项目，是楼还在、用途不对。老厂房改文创园，老商场改养老院，老办公楼改长租公寓——改造本身不难，难在用地性质。

2025 年 12 月 31 日，自然资源部、住房城乡建设部印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226 号），十一条里第（四）条给了个办法：“可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年”。

五年过完，目前来看可能为三条出路：补钱转正、退回去、接着用。

我把能查到具体条款的八份省级文件摆在一起看，结论是这三条路铺得极不均匀：第一条只有两个地方能算出数，第二条八个省基本照抄，第三条只有广东给了年限。 下面一条一条说。

依据本文所引自然资发〔2025〕226 号第（四）条、豫自然资规〔2026〕4 号第（七）条、广东省《关于加快推进低效用地再开发促进高质量发展的若干措施》征求意见稿第（十）条、苏政办规〔2026〕2 号第（八）条，及自然资源部 2026-01-20 新闻发布会苏州市自然资源和规划局局长莫栋升发言整理。

一、国家给的是时间，不是免钱

第（四）条那四句话，减钱的事一句没有。该补的地价还是要补，该办的用地手续还是要办，它动的只有这笔钱什么时候交、用什么方式交——过渡期满办理有偿使用手续，可以租赁，也可以协议出让。

这一挪很实在。 改造项目最难的不是运营期，是开业之前——设计、施工、消防、招商，全在往外掏钱，一分收入没有。这时候再压一笔按新用途算的地价，很多项目就死在门口。

2026 年 1 月 20 日，苏州市自然资源和规划局局长莫栋升在自然资源部例行新闻发布会上讲过去的难处：“聚焦过渡期政策执行过程中牵头受理部门不明、产业认定机制缺失、部门审批互为前置三大核心堵点，精准发力破题。”

三处堵点里最硬的是第三处：办经营许可要用途相符，改用途要补地价，补地价要有钱，钱要等项目开业才回得来。转一圈，回到原点。五年过渡期就是让这个环先松一道口子——先按原用途用起来，钱到期再说。

那这五年里，用途到底能不能动？国家的原话是“不改变用地主体和规划条件”。规划条件是一整套指标，用地性质只是其中一项，不是全部。半年后，同一件事在国务院新闻办发布会上被讲成了另一句。2026 年 6 月 8 日，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞答记者问：“老旧厂房、闲置楼宇如果转型为文创、养老等产业，五年过渡期内原用地主体可暂不变更用地性质、无需补缴土地价款，待过渡期满后再完善用地手续。”文件里管一整套，口头只管一项。

地方的分岔从这儿开始。但多数省其实没分岔。

四川、山东照抄。《四川省城市更新“十五五”规划》写“享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过五年”，《山东省城市更新“十五五”规划》写“在不改变用地主体和规划条件的前提下，可实行不超过5年的过渡期”；湖南、广东的表述与这两句几乎一样。

河南加了个括号。《关于规划用地全链条支持城市更新若干政策的通知》（豫自然资规〔2026〕4 号）第（七）条：“在不改变用地主体和规划条件（用地性质除外）的前提下，利用存量土地、存量建筑发展国家支持产业、行业的，可享受产业用地过渡期政策，按照原用途和权利类型使用土地。”这是八份里最实用的一处改动：用途可以动，容积率和配套照旧。

江西往前挪了半步。2026 年 10 月 21 日，《关于支持城市更新行动强化规划和土地保障的若干举措》的发布会上，省自然资源厅自然资源调查监测处处长李瑛答问：“过渡期内，可暂不改变用地主体、不调整原有规划条件，企业无需在改造初期办理土地用途变更、补缴土地价款等手续”。同一场答问里紧接着补了一句边界：“需要特别说明的是，本政策仅适用于国家支持的产业和行业，并非所有项目均可适用。”

江苏干脆绕开。《关于进一步支持城市更新行动若干政策措施的通知》（苏政办规〔2026〕2 号）第（八）条：“利用存量房产、土地资源发展国家、省、市支持的生产性和生活性服务业的，可适用5年过渡期政策，过渡期内可不收取有偿使用价款。”它不谈性质，只谈钱——分歧最大的那一格先按住，能定的先定下来。

所以五年里能不能动用途，各省说法不一。但这只是前五年的事，真正的分岔在五年到期那天。

二、第一条路：补钱转正，只有两个地方能算出数

按新用途办手续、补缴地价，项目从“临时用”变成“合法用”。这是国家给的主路——符合条件就按新用途办手续。

走这条路，钱怎么算是全部问题的核心。国家只说“依法依约定按照新用途办理用地手续”，什么价，没写。

八份文件加广州一个市，写法是这些（湖南、江西、四川、山东我拿到的是节录或发布会实录，只就讲过渡期的那几句比，不替它们的全文作保）：

凡是讲到价的那几句，只有河北和广州把口径写到了“市场价”这一层，能算出个数。 《河北省人民政府办公厅关于实施城市更新行动的指导意见》（冀政办字〔2023〕114 号）的原话是“按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理”——这份 2023 年就有了，2025 年 12 月又改过一次，两次都早于 226 号；《广州市支持高质量城市更新 促进精细化空间治理的规划用地管理若干措施》（穗规划资源字〔2026〕4 号）第（二十七）条是“根据新用途、新权利类型、市场价，依法依约定办理用地手续”。两处表述几乎一致，广州多给了一条出口：出让金可按约定一次性缴或分期缴。

其余的都说了一半。河南写“应合理评估需补缴的土地出让金”——多了“合理”两个字，就有了争议空间，什么算合理、谁来认定，文件没说。广东写“土地收益或土地价款的缴纳标准，可按公示地价（或市场评估价）的一定比例确定”——比例多少，也没写。江苏换了个科目，不说补缴出让金，说“征缴土地收益金”，规则交给各地：“各地可探索制定过渡期续期和征缴土地收益金等管理办法。”江西、四川、山东只给方式，李瑛的表述是“企业可根据自身经营实际，选择协议出让或租赁供地方式”，价格留空。

这条路上还有一道门，是江苏关上的。苏政办规〔2026〕2 号第（八）条后半句：“原土地使用权人申请改变土地用途、符合规划的，可以协议方式有偿供地，但变更为商品住宅和法律法规政策等明确需收回的除外。”226 号写的是“按照新用途办理用地手续”，没有排除项，江苏替它排除了。为什么排住宅，文件没写理由；但工业用地和住宅用地的地价差就摆在那里，这个口子一开，五年过渡期就成了低价拿地转住宅的通道。

三、第二条路：退回去，八个省基本照抄

不符合条件就退出、恢复原用途。国家写得极短：“不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。”

短在只写了结果。“退出”是个状态，“维持原有土地用途”是退完之后的样子；从按文创经营到回到工业用途，中间要停业、要拆改、要重新验收——谁来做、什么时候做、做不完怎么办，这句话里没有。

讲到退出怎么做的，把动作写出来的只有河南。第（七）条：“不符合产业发展方向和履约监管要求的，应按约定停用产业用地过渡期政策，恢复原土地用途。”“停用”和“退出”不是一回事：退出讲资格，停用讲经营行为。 广州、湖南都照搬国家的“按照约定退出”，没加动作；广东写的“需依规依约恢复原建筑用途”管的是建筑，不是土地。

这条路还有一处更实的空白：约定。国家说“按照约定退出”，约定在过渡期开始时签的那份东西里。河南用备案表、广东用监管协议，都是在给“约定”找载体，但我读到的条款里，没有一份交代约定该写哪些内容。

这条路上，八个省都写了结果，只有河南补了一个动作。

四、第三条路：接着用，只有广东给了年限

这条路不在国家文件里。国家的设计只有两条：符合的转正，不符合的退出。是地方先走出来的。

广东走出来的方式，是加第三个选项。《关于加快推进低效用地再开发促进高质量发展的若干措施》征求意见稿第（十）条：“过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，可申请继续临时利用，与属地自然资源主管部门签订临时利用合同，并缴纳土地收益，连同过渡期在内的临时利用总年限不得超过该地块剩余土地使用年限且原则上不超过15年”。五年到期不必马上凑钱转正，可以接着按临时用途用、缴土地收益，连过渡期一起算，最长十五年。同一条里也留着第一条路：“也可按照新用途、新权利类型依法办理改变土地用途手续，按规定补缴土地价款”。所以广东是把三条路摆在一起，让项目自己选，而不是只给一条。

这条路是给回报周期长的项目留时间——养老、文创、社区医疗，五年往往刚回本。广东同时上了两道锁：不得按过渡用途进行房屋销售、分割转让、分割登记；使用期满需依规依约恢复原建筑用途。十五年可以，但不能拿它卖房。

苏州走的是同一条路的另一版：不办转正，也不设总年限，按年缴。莫栋升在同一场发布会上介绍：“对产业优质、经营较好，但产权人无意愿或无资金一次性补缴出让金的，探索按年征收土地收益，允许其继续改变功能使用。”广东是续一段时间，苏州是年年缴、一直用——一个给期限，一个给节奏。

江苏也承认这条路存在，但只提了一句“续期”，规则交给各地。其余几份，我读到的过渡期条款里没有这条路——湖南有一份建议答复提过“可依规延续”，但那是答复，不是文件原文。

五、所以，是便利还是麻烦

便利是真的，位置也很明确：它把补地价那笔钱，从开工前挪到了五年后。 三处堵点里最硬的那个环，先松了一扣。钱一分没少，但缓交的五年是实打实的。

麻烦也是真的，但不在审批窗口，在五年到期的岔路口。三条路都通，通的程度差得远：第一条只有河北、广州能算出数，第二条八个省基本照抄，第三条只有广东给了年限（征求意见稿）。

所以真正的分水岭不是改不改用地性质，是省里把三条路铺到了哪一步。 铺得实的，账能算到年，融资才有得谈；铺得虚的，前五年照样能用，五年后那笔账算不出来，只能靠自有资金磨，或者赌政策再松一次。

对做项目的人来说，这意味着一件很具体的事：拿到一份省级文件，先别找它让不让改用途——我读到的条款里，除了江苏把商品住宅挡在门外，没有一句明说改不了。要找的是另一句话：期满按什么价办。 这句话写了价，账就能算，钱才敢进；只写到“合理评估”“一定比例”这类说法，就得先去问市县，问清楚再动工。

省里没写的，最后都要市县补上。市县补了，这份授权才算落地；不补，“可以改”就只是文件上的一句话，项目该不敢动，还是不敢动。