自然资源部推出的12项新政新在哪里

9月23日，自然资源部 国家林业和草原局印发了《关于支持服务业优质高效发展的通知》（自然资发[2026]135号），文中罗列12大事项，所涉政策均有所突破，核心是落实全国服务业大会有关部署，在原有自然资源和规划管理政策的基础上，面向服务业政策进行专项整合升级。

一是在强化服务业发展国土空间保障方面。135号文件要求在国土空间规划编制、动态维护中，统筹增量存量，加强保障生产性服务业（科技服务、现代物流、软件和信息服务、金融服务、节能环保服务等），合理安排生活性服务业（民服务、养老托育、卫生健康、文旅体等）空间供给。 

原有政策要求规划统筹各类用地供给，但未单独将服务业拆成生产性、生活性两类，服务业用地依附于公共服务、产业用地统筹安排，没有专门的服务业空间供给的硬性安排。

该条政策的新旧核心区别是从通用空间保障升级为定向清单保障，将服务业用地从附属配套提升为独立保障对象。

二是在推动用地混合复合兼容方面。135文件要求市县健全服务业用地与其他用地混合的正负面清单、管控规则和各用途比例管控要求。工业用地原有 15% 配套办公生活设施基础上，可再兼容不超过总建面 15% 用于生产性服务业、产业邻里中心。

原有政策要求工业用地配套行政办公、生活服务设施上限是15%，不区分生产性服务业；混合用地多为地方试点，国家层面没有明确在原有15%之外额外再给15%的生产性服务业兼容指标。

 该条政策的新旧核心区别是工业用地兼容比例扩容从原有15% 的办公生活的基础上新增了15%的生产性服务业。

三是在优化管控规则激活存量空间方面。135号文件要求完善社区公共服务等微更新项目的规划许可豁免清单；用途转换兼容符合正面清单或豁免清单的，无需调整详细规划；商服用地补民生短板可优化容积率、细化不计容；城市绿地配套设施用地占比上限提升至8%。 

原有政策要求存量用地改变用途、用途兼容和容积率调整一般需要修编控规；绿地配套设施传统上限不宜大于5%。

前后政策的核心区别是清单内兼容不用调详规；商服用地在不改变主导用途前提下，可优化容积率、不计容认定；绿地配套设施占比从5%提高到8%。

四是在规范用途转换释放发展活力方面。135号文件支持企业临时改变存量建设用地、建筑的用途用于服务业；兴办国家支持产业、行业的，可享受5年过渡期政策，过渡期间无需补缴土地收益，期满如需有偿使用，可协议出让或租赁。 

原有的存量用地转型过渡期政策主要针对老旧厂房改造、产业转型，没有专门面向服务业。临时改变用途的各地要求也不一样，一些地方要求直接变更用地性质、补缴全额土地价款。 

前后政策的核心区别是将存量建筑临时转服务业政策在国家层面作了统一要求，并将5年过渡期政策应用到服务业。

五是在推动空闲土地短期利用方面。135号文件规定在符合前提条件下，可短期将空闲建设用地用于文旅、养老托育、医疗康养、全民健身、交通接驳等便民设施。 

原有政策规定闲置土地可临时利用，优先临时绿化、临时堆场、临时施工场地，虽然鼓励空闲土地临时利用，但没有专门导向服务业便民设施。 

前后政策的核心区别是闲置空闲土地短期利用定向倾斜服务业便民设施。

六是在优化城镇开发边界外的服务业用地管理方面。135号文件规定郊野公园、生态绿地、森林康养基地（林地）,以及用于生态体验、健康休闲等绿色开放空间中零星、分散建设的配套服务设施，在符合国土空间规划和用途管制的前提下，可以点状用地办理建设用地手续。 

原有政策主要涉及《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发[2022]109号）等，109号文件提出点状用地主要用于乡村旅游、郊野项目试点，适用场景不统一；开发边界外建设项目普遍要求转建设用地，少量生态项目原地类管理没有明确写进服务业专项文件。 

前后政策的核心区别是明确城镇开发边界外绿色服务业配套适用点状用地。

七是在盘活农村集体经营性建设用地发展服务业方面。135号文件规定规划确定为经营性用途、完成集体土地所有权登记的存量集体建设用地，以及全域土地综合整治、增减挂钩形成的集体经营性建设用地入市，优先用于农村服务业。 

原有政策主要笼统规定集体经营性建设用地入市的，可以用于工业、商业等经营性项目，但没有提出优先支持农村发展服务业。 

前后政策的核心区别是集体经营性建设用地入市，服务业取得优先级高于一般工业，为乡村文旅、民宿、乡村康养等服务业提供集体用地供给导向。

八是在健全多元化的服务业用地供应体系方面。135号文件鼓励服务业经营主体依法依规选择长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活的供应方式，在保证公平竞争的前提下，支持“带方案”出让。 

原有的弹性供地模式主要面向工业项目；服务业项目很少采用弹性年期、带方案出让。 

前后政策的核心区别是将工业成熟的弹性供地、带方案出让模式推广至服务业，降低企业一次性拿地资金压力。

九是在完善服务业用地价格形成机制方面。135号文件支持各地细化服务业用地地类，完善匹配市场收益的服务业用地公示地价体系；可按不低于相应土地用途协议出让最低价标准确定服务业用地出让底价；地下空间发展服务业的实行向下递减地价。 

原有政策没有细分服务业低价体系，没有全国统一的地下空间地价“向下递减”的导向指引。 

前后政策的核心区别是要有专门针对服务业的完善地价体系；国家层面确立地下服务业空间地价向下递减规则。

十是在提升服务业要素供给效率方面。135号文件将“标准地” 从工业用地扩围到生产性服务业用地；支持两宗以上的产业用地整体供应或联合竞买；支持同一空间范围内的土地、林草、海域、海岛以及海岸线等多门类自然资源组合供应。 

原有政策中标准地制度仅限工业用地，多宗地联合竞买仅限产业用地零星试点，更没有多门类自然资源组合供应的政策支持。 

前后政策的核心区别是标准地扩围到生产性服务业，全面支持多宗地整体供应，并首创了多门类自然资源资产打包组合供应，这也是135号文件中的一个很重要的亮点。

十一是在优化不动产登记服务方面。135号文件要求推进服务业领域的交地即交证、交房即交证、抵押即交证；工商业用地全面推行带押过户。 

原有政策涉及的交地即交证、交房即交证等主要聚焦住宅和工业等方面，没有专门把服务业项目打包提出“抵押即交证”。 

前后政策的核心区别是将登记改革红利定向覆盖服务业用地，新增抵押即交证，方便服务业企业拿地后同步融资。

十二是在强化多部门监管协同方面。135号文件将服务业用地管理全过程纳入国土空间一张图，要求建立多部门会商、信息互通、联合监管。 

原有政策的表述中国土空间一张图监管是通用制度，没有单独建立服务业用地跨部门会商联合监管机制。 

前后政策的核心区别是配套监管机制升级，建立自然资源、林草、服务业行业主管部门联合监管。